برجام

.

به نظر حقوقدانان ، برجام را هم می توان موافقت نامه ای بین المللی و تفاهم نامه ای غیر الزام آور تلقی کرد و هم برای آن ماهیتی غیر از معاهده در نظر گرفت . برای پاسخ به این پرسش که برجام معاهده بین المللی است یا صرفا یک تفاهم سیاسی بین جمهوری اسلامی ایران با گروه 1+5 از یک سو باید به متن 167 صفحه ای برجام مراجعه کرد و از سوی دیگر باید قواعد حاکم بر حقوق بین الملل و قوانین کشور های مذاکره کننده را مورد توجه قرار داد .

مذاکرات هسته ای ایران و گروه 1+5 که نهایتا پس از 22 ماه مذاکره فشرده در 23 تیر ماه 94 در وین با رسانه ای شدن متن برجام خاتمه یافت و به صدور قطعنامه شورای امنیت منجر شد ، باید در همه ابعاد بررسی و واکاوی شود . این توافق نادر و کم سابقه در حوزه حقوق بین الملل به شمار می آید ، اما اینکه توافق مذکور از چه ماهیتی برخوردار است سوالی است که در این نوشتار به آن پاسخ داده خواهد شد .

تحلیل دلایل مخالفان معاهده بودن برجام 

.

توافق جامع و نهایی هسته ای وین با عنوان شناخته شده و رسمی برنامه جامع اقدام مشترک یا برجام در راستای توافق جامع بر سر برنامه هسته ای ایران و به دنبال تفاهم هسته ای لوزان ، در سه شنبه 23 تیر 1394 ( 14 ژوئیه 2015 ) در وین اتریش بین ایران ، اتحادیه اروپا و گروه 1+5 منعقد شد پس از جمع بندی متن نهایی برجام به وسیله طرف های مذاکره کننده بر اساس توافق صورت گرفته در فاصله کوتاهی قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل متحد در خصوص تایید برجام مطرح شد و به تصویب رسید .

قصد طرفین از این معاهده

.

متعاقب انعقاد این توافق برخی مدعی بودند چنانکه مجلس وارد موضوع تصویب نشود خود به خود در پایان 90 روز برجام برای ایران قابلیت اجرایی پیدا می کند و در آن زمان استدلال می کردند که این به مصلحت نظام است . زیرا اگر در آینده با مشکلی در زمینه اجرا مواجه شدیم می توانیم مدعی باشیم که مجلس به منزله نماد ملت بر آن صحه نگذاشته است پس مورد پذیرش ملت نخواهد بود . در واقع به نظر آن ها تعهدی که ایران به عهده گرفته است تعهدات قوه مجریه است نه مجموعه نظام ایران اما در پاسخ به این عده باید گفت پس از 90 روز برجام خود به خود قابلیت نمی یافت ، قابلیت اجرایی در روز اجرا بود و نه در روز پذیرش .

یکی از اقداماتی که باید ظرف مدت 90 روز صورت می گرفت تهیه مقدمات اجرا بود از جمله این مقدمات و تمهیدات ، طی مراحل تصویب برجام بود . همچنین اگر برجام را معاهده بدانیم که مجلس نیز آن را معاهده می داند و ورود مجلس ضروری بوده است . سوم اینکه سکوت مجلس در مقابل توافق وزارت خارجه و ارائه آن به مجلس وهن ( بدبینی )  مجلس است حتی اگر معاهده دانسته نشود . در آخر اینکه تفکیک میان قوه مقننه و مجریه در سطح بین المللی فاقد وجاهت حقوقی است . دولت یک مجموعه به هم پیوسته است که حتی موافقت نامه های ساده یا اجرایی هم کل دولت را ملتزم می کند .

گذشته از موضوع بالا برخی این استدلال را داشتند که چون قصد و نیت طرفین این بوده است که برجام به طور کلی توافق حقوقی نباشد ، پس باید قصد مشترک طرفین اصلی این سند را ملاک قرار داد . در کاربرد معنای خاص هر اصطلاح قصد طرفین معاهده تعیین کننده است . با توجه به مفهوم توافق های نزاکتی ، این مسئله روشن است که توافق های نزاکتی ، مستلزم ارتباط اند و به رفتار آتی اشاره دارند . توافق ، مستلزم ارتباط است و این ارتباط شفاهی ، کتبی یا زبانی خواهد بود .

توافق ها باید به رفتار آتی اشاره داشته باشند و در روابط آینده طرفین تاثیر بگذارند . لذا هر بیانیه مشترک یا سند چند جانبه توافق محسوب نمی شود . این دو معیار در معاهدات نیز وجودشان لازم است . اگر چه تفاوت های کیفی در ماهیت انتظارات از رفتار عادی وجود دارد ، به دلیل گسترش توافق های نزاکتی بسیاری از اشکال ، ساختار ها ، آیین های اجرا و حتی مقررات خروج همانند معاهدات در خصوص این توافق ها نیز به کار گرفته می شوند .

اصولا دولت ها تمایل ندارند به طور صریح در موافقت نامه ها مشخص کنند که توافق به عمل آمده ، حقوقی و الزام آور یا فاقد نیروی الزام آور حقوقی است ، دیوان بین المللی دادگستری بر اهمیت قصد طرفین در تعیین ماهیت سند بین المللی و استقلال قصد از شکل تاکید می کند ، به نظر دیوان مسئله شکل ، حوزه ای نیست که در آن حقوق بین الملل شرایط سخت یا دقیقی اعمال کند . دیوان بر این نظر است : همانگونه که در حقوق بین الملل معمول است در مواردی که تاکید اصلی روی قصد طرفین است، حقوق بین الملل شکل خاصی را مقرر نمی دارد . طرفین آزادند شکلی که اراده آن ها را بیان می دارد انتخاب کنند . لذا معیار اصلی آن است که آیا سند خاص ، قصد روشن طرفین را برای ایجاد قواعد حقوقی الزام آور آشکار می کند ؟

امضاء نشدن برجام از سوی طرفین آن 

.

عده دیگری بر این نظرند که چون برجام امضاء نشده است پس باید نتیجه گرفت که معاهده نیست در جواب این دسته از صاحب نظران باید گفت امضاء لزوما به سند ماهیت حقوقی نمی بخشد . امضاء یکی از اشکال اعلام رضایت دولت ها به التزام در قبال معاهدات است . اشکال دیگر ، تصویب ، تصدیق ، مبادله اسناد تصویب و بالاخره پذیرش است که در پیوست شماره پنج برنامه اجرایی آمده است . سابقه تاریخی نیز در حقوق معاهدات وجود دارد از جمله بیانیه های الجزایر که هیچ گاه به امضاء دولت های جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا نرسیده است . اما در موافقت نامه بین المللی بودن آن جای تردید نیست . در خصوص برجام نیز با توجه به متن گزارش کمیسیون ویژه بررسی برجام در مجلس باید برجام را یک معاهده سیاسی یا نزاکتی دانست زیرا در این گزارش مقرر شده است : کمیسیون در مجموع ، برجام را یک توافق سیاسی میان دولت جمهوری اسلامی ایران و سایر طرف های مذاکره دانسته و بر این باور است که دولت باید زیر ساخت های هسته ای و دستاورد های آن را با تمام تمهیدات لازم ، مراقبت کند تا در صورت نقض عهد از سوی طرف مقابل تصمیمات مقتضی مبنی بر منافع ملی را به عمل آورد علاوه بر این رئیس جمهور کشورمان در هفتادمین نشست مجمع عمومی سازمان ملل متحد تاکید کردند برجام یک سند پذیرفته شده چند جانبه است و این سند از نظر حقوق بین الملل سازه استواری است که برای اولین بار در تاریخ ملل دو طرف به جای مذاکره پس از جنگ برای دستیابی به صلح ، پیش از مخاصمه به مصالحه دست یافتند .

از طرف دیگر گروهی بر این نظرند سندی که در چارچوب برجام تنظیم شده منعطف و از نوع حقوق نرم است که در حقوق بین الملل از آن تعریفی به عمل نیامده است . حقوق نرم از جمله حقوقی است که قالب الزام آور دارد ، اما محتوا و چگونگی اجرا منعطف و فاقد ضمانت اجرای حقوقی متعارف است . در حقیقت این یک رویکرد روابط بین الملل و نه حقوق بین الملل به مسائل بین المللی است به عبارت ساده تر می توان گفت این سند پدیده نسبتا جدیدی است به جای معاهدات کلاسیک که طرفین تعهدات محکم و قطعی می دادند و امکان داشت در عمل با مشکل رو به رو شوند و به صورت حقوق نرم تعهد می پذیرفتند .

طبق نظر عده ای از صاحب نظران ، نقض برجام مسئولیت بین المللی ایجاد نمی کند ، در واقع گروهی از جمله دولتمردان با این استدلال که این توافق تنها یک برنامه و نقشه راه است ، نقض آن را موجد مسئولیت بین المللی نمی دانند .

ساز و کار متفاوت برجام 

.

برجام از دید حقوق بین الملل

عده ای دیگر بر این نظرند چون ترتیبات حل و فصل اختلافات در برجام متفاوت از روش های سیاسی و حقوقی معمولی حل و فصل اختلافات است پس معاهده نیست . در پاسخ باید مرقوم داشت پیش بینی ساز و کار حل اختلاف در برجام خود حاکی از موافقت نامه بین المللی بودن آن است هرچند بسیاری از معاهدات فاقد ساز و کار حل و فصل اختلاف اند . اینکه ساز و کار متفاوت است به توافق طرف ها بستگی دارد .

فقدان تعیین امین 

.

برخی این گونه استدلال می کنند که چون برجام امین ندارد در نتیجه معاهده نیست . اولا امین معاهده مختص معاهدات چند جانبه است . حال باید به این سوال پاسخ داد که آیا می توان برجام را به فرض معاهده بودن ، دو جانبه تلقی کرد یا باید آن را چند جانبه دانست ، از یک سو سند مذکور دو جانبه است . زیرا یک طرف دولت ایران است و طرف مقابل ، 6 کشور و لذا تعهدات نیز دو جانبه و متقابل است . ایران در برابر هر یک از طرف های مقابل و آن نیز در برابر ایران از سوی دیگر ، برجام چند جانبه است . زیرا 7 یا به بیانی 8 طرف دارد . البته دو جانبه یا چند جانبه بودن یک معاهده تاثیری در ماهیت و آثار حقوقی آن ندارد ، به نظر می رسد برجام یک موافقت نامه نزاکتی دو جانبه است . طبق آیین عام مشترک در کلیه معاهدات اعم از دو جانبه یا چند جانبه اسناد تصویب باید مبادله شوند ، افزایش تعداد معاهدات چند جانبه موجب شده است که عمل مبادله در معاهدات چند جانبه به تودیع اسناد تصویب نزد امین تبدیل شود . اما کماکان معاهدات دو جانبه تابع مبادله اسناد تصویب هستند . حال اگر برجام را یک معاهده چند جانبه بدانیم طبق ماده 76 کنوانسیون وین در خصوص حقوق معاهدات کشور های شرکت کننده در مذاکره می توانند در خود معاهده یا به صورت دیگری امین معاهده را انتخاب کنند بنابراین تعیین امین جزو عناصر تشکیل دهنده معاهده نیست یعنی با مبادله هم می توان کار تودیع را انجام داد .

تعیین نکردن روند تصویب برجام 

.

برخی اینگونه استدلال می کنند که چون در برجام تصویب پیش بینی نشده است لذا معاهده نیست و لازم نبود مجلس آن را تصویب کند در پاسخ به این امر نیز باید تاکید کرد شیوه های اعلام رضایت به التزام در قبال معاهدات را قانون داخلی به خصوص حقوق اساسی هر کشور مشخص می کند . در واقع در مقابل گروه ذکر شده گروهی دیگر با استناد به اصل حاکمیت قانون بر این نظرند که این متن ناگزیر باید به تصویب مجلس نیز می رسید . این گروه که نظرشان صائب به نظر می رسد در اثبات نظر خویش به این دلایل تمسک می کنند اول اینکه بنا بر دوگانگی نظام حقوقی داخلی و بین المللی و اقتضای حاکمیت قانون اساسی مطابق اصول 77 و 125 عهد نامه ها و مقاوله نامه ها ، قرارداد ها و موافقت نامه های دولت ایران با سایر دولت ها باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد .

برخی نیز در تلاش اند این نظر را تحمیل کنند که چون آلمان ، انگلیس ، فرانسه ، روسیه و چین  برجام را به مجالس قانون گذاری خود برا تصویب ارائه ندادند پس برجام معاهده نیست . آن ها بر این نظر اند که شرایط کشور های طرف تفاهم ، پذیرش ماهیت حقوقی آن را ناممکن کرده است . در حقیقت ایالات متحده آمریکا با مشکل مخالفت کنگره مواجه است و اتحادیه اروپا نیز رویه ای کاملا روشن دارد که در هر صورت در شورای وزیران اتحادیه اروپایی در خصوص تفاهمات تصمیم گیری می شود و به هیچ وجه تفاهمی برای تصویب به مجالس قانون گذاری کشور های عضو ارسال نمی شود و روسیه و چین نیز اساسا تعهدات مشخصی در این تفاهم ندارند که بخواهند آن را برای تصویب پارلمانی به مجلس ببرند . در مقابل این دیدگاه بایستی خاطر نشان کرد که اولا ورود مجلس به موضوع معاهدات یک موضوع داخلی است که قانون اساسی هر کشور نکلیف را مشخص می کند دوما از پنج کشور سه کشور آن عضو اتحادیه اروپا هستند و نماینده اتحادیه گرداننده اصلی تهیه و تنظیم برجام است و محور اصلی برجام لغو تحریم های ایران است که به تصویب شورای وزیران امور خارجه اتحادیه رسیده و حتی قطعنامه شورای امنیت نیز مورد توجه شورای مذکور قرار گرفته است و به عبارت بهتر دیگر برای این سه کشور دلیلی برای تصویب مجالس قانون گذاری داخلی نیست .

ثالثا روسیه و چین طبق قانون اساسی شان تصویب این گونه معاهدات را بر عهده رئیس جمهور خود گذاشته اند نه پارلمان .

از سوی دیگر برخی اعلام می دارند از آن جا که طرف اصلی یعنی آمریکا برجام را معاهده نمی داند جمهوری اسلامی نیز مختار است که آن را معاهده بداند یا نداند . در پاسخ به این دسته از صاحب نظران باید گفت برجام یک موافق نامه بین المللی است . اعلام وزارت خارجه جمهوری اسلامی یا ایالت متحده که برجام معاهده نیست به نزاکتی بودن برجام خدشه ای وارد نمی کند . اظهارات و بیانات طرفین به خصوص یک طرف چون با نص در تعارض است فاقد وجاهت قانونی است . علاوه بر این به نظر می رسد به مصلحت کشور ما باشد که برجام معاهده نزاکتی تلقی شود زیرا طرف آمریکایی ممکن است با معاهده ندانستن آن به دنبال این امر باشد که زمینه را برای اجرا نکردن آن فراهم کند .

دیدگاه ایالات متحده درباره ماهیت برجام 

.

نامه ای که از سوی مایک پمپئو منتشر شده حاکی از آن است که وزارت امور خارجه ایالت متحده بر این امر تاکید دارد که برجام مطابق حقوق بین الملل الزام اور نیست .

لزوم تصویب شورای عالی امنیت ملی 

.

برخی از صاحب نظران اجرایی شدن برجام را منوط به تصویب شورای عالی امنیت ملی می دانستند اصل 176 قانون اساسی صلاحیت های شورای عالی امنیت ملی را بر شمرده است . بر این اساس تصویب نهایی یک موافقنامه بین المللی و سلب صلاحیت از مجلس در چارچوب هیچ یک از بند های سه گانه اصل مذکور قرار نمی گیرد . البته ممکن است این شورا امضای توافق نامه بین المللی را از حیث امنیتی به مصلحت کشور بداند یا نداند که در این صورت می تواند تنها نظر مشورتی خود را به  مجلس ارائه دهد . هرچند این نظر الزامی را در خصوص تصویب کردن یا نکردن توافق نامه برای مجلس ایجاد نمی کند و نمایندگان در تصویب کردن یا نکردن آن مختارند . اشاره به این نکته ضروری است که با فرض پذیرش شورای عالی امنیت ملی این شورای تنها به مسائل مربوط به امنیت کشور رسیدگی خواهد کرد و با توجه به وجود و لزوم بررسی ابعاد مختلف فنی ، اقتصادی و فرهنگی برجام بر اساس قانون اساسی رسیدگی و تصویب از صلاحیت شورا خارج خواهد بود .

 موافقت نامه بین المللی نزاکتی 

.

هر معاهده بین المللی یک توافق بین المللی و تابع حقوق بین الملل است اما هر توافق بین المللی را نمی توان یک معاهده بین المللی قلمداد کرد بنابراین برخی از توافق های بین المللی اعم از حقوقی یا سیاسی معاهده بین المللی محسوب نمی شوند و در نتیجه خارج از شمول حقوق بین الملل اند . آن بخش از توافق های بین المللی منعقد شده بین دولت ها و سازمان های بین المللی به دو دسته توافق های اخلاقی یا نزاکتی و توافق های حقوقی تقسیم می شوند .

رویه دولت ها نشان می دهد آن ها در کنار انعقاد توافق های بین المللی موافقت نامه های غیر حقوقی میز منعقد می کنند ، موافقت نامه هایی که موجد تعهداتی با ماهیت صرفا اخلاقی یا سیاسی اند . خصوصیت مهم این توافق ها آن است که هیچ گونه الزام حقوقی برای طرف های آن در پی ندارد و این توافق ها از دو نوع توافقی که دولت ها در آن به دنبال ایجاد تعهدات حقوقی اند یعنی معاهدات و قرارداد های بین المللی متمایز می شوند . در معاهدات ، تعهدات حقوقی تابع حقوق بین الملل اند و در قرارداد های بین المللی این تعهدات تابع نظام های حقوق داخلی قرار می گیرند .

بر این اساس نقض تعهدات مندرج در توافق های نزاکتی به مسئولیت بین المللی دولت ناقض منجر نمی شود و بحث آثار واجرای مسئولیت در خصوص نقض این توافق ها منتفی است و البته نقض چنین توافق هایی ممکن است در شرایط و اوضاع و احوال خاص با قواعد عام تعاملات سیاسی و دیپلماتیک مغایر تلقی شود و عکس العمل متقابل طرف دیگر همچون توسل اقدام تلافی جویانه غیر دوستانه را در پی داشته باشد .

منظور از موافقت نامه های نزاکتی آن دسته از توافق هایی است که میان تابعان حقوق بین الملل منعقد شده اند و طرفین به دنبال ایجاد تعهد سیاسی و اخلاقی نه تعهد حقوقی بین المللی اند . در این قبیل موارد دولت ها میان خود پیمان هایی بسته اند که متضمن هیچ گونه تعهد حقوقی نبوده است . خصوصیت این پیمان ها اعلام قواعد یا بیان تعهدات متقابل دولت هایی بوده است که در انعقاد این پیمان ها مشارکت داشته اند .

تردیدی در این امر نیست که حتی این گونه توافقات پیامد ها و عواقب متعددی را به دنبال خواهند داشت زیرا ممکن است به واسطه برخی توافق های نزاکتی در عمل و آثار نتایج مثبت یا منفی بسیاری برای دولت یا ملت به دنبال داشته باشد و دولت مبزم به پذیرش آن نباشد .

معیار تعیین کننده در ارزیابی اینکه سندی توافق حقوقی باشد یا غیر آن اصولا قصد طرفین مبنی بر ایجاد حقوق و تعهدات حقوقی میان خود است . چنین قصدی از طریق تفسیر اراده طرفین اوضاع و احوال زمان انعقاد و بررسی سایر نشانه ها کشف می شود . انعقاد توافق های نزاکتی در حقوق بین الملل ممنوع نیست . اما به دلیل ماهیت غیر حقوقی مقررات بین المللی به ویژه حقوق معاهدات به طور کامل بر آن ها اعمال نمی شود . در واقع هر نوع توافق منعقده میان دولت ها را نمی توان معاهده یا حتی یک توافق بین المللی مشمول نظام حقوق بین الملل که دارای آثار حقوقی باشد دانست .

بنا به تحلیل بالا نتیجه اینکه برجام یک موافقتنامه سیاسی یا نزاکتی است . نمی توان گفت چون برجام به شورای امنیت برده شده است سند یک جانبه وابسته به سازمان ملل متحد است .ادبیاتی که برای برجام پیش بینی شده با ساختار حقوقی تصویب معاهدات متفاوت است .

شورای امنیت با تصویب قطعنامه 2231 اشعار می دارد برجام بخشی از قطعنامه شورای امنیت است و این سند بخشی از اعتبار خود را از قطعنامه شورای امنیت می گیرد . به همین دلیل لازم نیست آن را معاهده تلقی کرد و به تصویب مجلس شورای اسلامی نیز نیاز نیست زیرا ماده 25 منشور می گوید قطعنامه های شورای امنیت برای همه کشور ها الزام آور است . از طرفی اگر در صفحه ششم متن توافق نگاه شود صحبت از اقدامات داوطلبانه به میان می آید و کلماتی به کار رفته اسن که به نوعی نشان دهنده متعهد شدن نیست . با این حال نمی توان پذیرفت که برجام هم معاهده بین المللی است و هم نیست . در خود برجام هیچ حرفی از معاهده بودن آن به میان نیامده است و ادبیاتی که برای الزام آور بودنش پیش بینی شده است کاملا با ساختار حقوقی تصویب معاهدات متفاوت است . اگر به ساختار معاهدات نگاه شود اغلب تاریخ امضا دارند که نشان می دهد مذاکرات خاتمه یافته و متن نهایی است . همچنین تاریخ تصویب دارند که این تاریخ در معاهدات بین المللی ذکر و به آن اشاره می شود که چه اقداماتی لازم است تا معاهده اجرایی شود . در متن برجام عناصر گفته شده رعایت نشده است و به جای امضا به روز نهایی اشاره شده است یعنی روزی که دیگر متن قابل تغییر نیست .

توافق برجام بر مبنای حقوق بین الملل منعقد شده است ، اما طرفین مناقشه زمانی که موافقتنامه ژنو ، لوزان و بعد بیانه وین منقعد می شد هیچ گاه به معاهده بودن اذعان نکرده اند . بند 6 برجام به اصول منشور ملل متحد اشاره می کند و تاکید دارد که برجام در پارپوب اصول منشور است و با توجه به جهات ، دلایل و مستنداتی که ذکر شد ، فرضیه اصلی نگارندگان مشعر بر اینکه برجام موافقتنامه بین المللی نزاکتی است و در نتیجه از لحاظ حقوقی الزام آور نیست به اثبات می رسد . در خصوص ارتباط بین قطعنامه 2231 شورای امنیت سازمان ملل متحد و برجام نیز بایستی اشعار می داشت ، برجام و قطعنامه 2231 شورای امنیت به واسطه ارتباطی که بین آن ها در نظر گرفته شده است در یکدیگر تاثی گذار خواهند بود اما هر یک استقلال وجودی و ماهیتی متفاوت دارند . در واقع تقض قطعنامه موصوف به مثابه نقض برنامه جامع اقدام مشترک نیست اما نقض مندرجات برجام ممکن است نقض قطعنامه باشد .